钱从哪来：四条资金渠道

为什么单独讲钱

城市地下管网和生命线工程有一个共同特征：投入大、回收慢、公益性强的部分占比高。技术方案能不能落地，最后往往卡在资金结构上。

据国家发展改革委在 2025 年 5 月国新办发布会上的介绍，支持城市更新与地下管网建设改造的资金主要通过四条渠道。以下按渠道梳理。

一、中央预算内投资

“十四五”以来已累计安排超过 4700 亿元，支持城市燃气、排水等地下管网改造，以及城镇老旧小区改造、城中村改造等配套基础设施建设。

2025 年的重要变化：中央预算内投资专门设立城市更新专项，在已支持城镇老旧小区改造、城中村改造等项目的基础上，扩围支持城市危旧住房、老旧街区（厂区）转型提质等工程。

对地方来说，这条渠道的关键动作是项目入库与计划申报——中央预算内投资按年度计划下达，项目必须提前进入储备库。国办发〔2022〕22 号也明确要求把老化更新改造项目纳入国家重大建设项目库。

二、2023 年增发国债

共安排增发国债资金 1400 亿元，专项支持城市排水防涝设施建设。

这是一次性安排，方向单一（排水防涝），但它体现了“灾后补短板”的投放逻辑，也解释了为什么很多城市的排水防涝工程集中在 2024 年前后开工。

三、超长期特别国债（“两重”建设）

2024 年以来，城市地下管网建设改造纳入“两重”建设支持范围，已安排超长期特别国债资金超过 2900 亿元。

这是目前体量最大、期限最匹配的一类资金：地下管网的设计使用年限动辄 30—50 年，用超长期国债匹配其现金流结构，逻辑上是自洽的。发布会同时明确，“两重”建设超长期特别国债资金安排中将继续对城市地下管网及设施建设改造项目给予支持。

四、地方政府专项债券

积极支持符合条件的市政基础设施改造、城镇老旧小区改造、城中村改造、老旧街区（厂区）改造等城市更新项目。

国办发〔2022〕22 号对这条渠道有明确边界：可将符合条件的老化更新改造项目纳入地方政府专项债券支持范围，但不得违规举债融资，坚决遏制新增地方政府隐性债务。这句话每次都会被重申，实操中也是审计关注的重点。

五、城市更新专项行动的定额补助（财办建〔2025〕11号）

除了上述四条“渠道型”资金，还有一类定向定额补助专门对应城市更新行动：财政部办公厅、住房城乡建设部办公厅《关于开展2025年度中央财政支持实施城市更新行动的通知》（财办建〔2025〕11号，2025 年 4 月 3 日）对竞争性选拔入围的城市给东部≤8 亿、中部≤10 亿、西部≤12 亿、直辖市≤12 亿的定额补助，分年拨付。它把”经济集约型综合管廊建设“明确列为可获中央资金支持的样板项目方向——这正是本站关注的”经济集约型综合管廊“提法的出处。与四条渠道不同，它是专项转移支付、按城市定额、直接对应城市更新行动，且明确不得与中央预算内投资、超长期特别国债等其他中央资金渠道重复申报。专项解读见《2025 中央财政支持城市更新：补助与”经济集约型综合管廊“出处》。

配套的资金机制

除了上述四条，还有几项配套机制决定了项目能不能真正跑通：

三方共担。 专业经营单位依法履行服务范围内的出资责任；政府给予适当补助；工商业等用户承担业主专有部分。具体分摊比例由各地结合管线权属、后续受益等因素自行确定。

价格回收。 城市燃气、供水、供热管道老化更新改造投资、维修以及安全生产费用，根据政府制定价格成本监审办法核定，相关成本费用计入定价成本；在成本监审基础上适时适当调整供气、供水、供热价格；对应调未调产生的收入差额，可分摊到未来监管周期补偿。

这一条常被低估。改造投入如果没有价格机制承接，最终会变成企业资产负债表上的沉没成本。

市场化融资。 鼓励商业银行、开发性政策性金融机构依法合规加大信贷支持；支持专业经营单位运用公司信用类债券、项目收益票据融资；优先支持符合条件、已完成更新改造任务的项目申报基础设施 REITs 试点。

税费减免。 对更新改造涉及的道路开挖修复、园林绿地补偿等收费事项按“成本补偿”原则统筹，不收取惩罚性费用；更新改造后交由专业经营单位运维的业主共有设施，其维护管理费用可按规定税前扣除。

一个实操提醒

发布会还明确了项目安排的排序原则：“统筹规划、突出重点”“先急后缓、分步实施”“政府引导、市场运作”，优先实施涉及公共安全和民生保障的城市地下管网安全提升、老旧居住区宜居改造、城中村综合改造、市政设施安全改造等基础类工程；提升类工程（老旧街区转型提质、公共空间功能完善等）因地制宜稳步推进。

理解这个排序有实际用处：申报资金时，把项目归到“基础类”还是“提升类”，直接影响优先级。地下管网安全提升明确属于前者。

另外，发布会提到城市更新要”软建设“——围绕创新投融资模式、健全运营维护体制、完善价格收费机制推进。设备与工程只是硬件一侧，运维体制和价格机制才是项目长期能否持续的关键。