管廊政策补遗：2017—2023

为什么这一段要单独补一次

把 2013 年以来的管廊政策排成时间线，会看到一个明显的断层：2013—2016 年是密集期，国务院、国办、财政部、发改委连着出文件，标题里都写着“综合管廊”；2023 年底以后又热闹起来，生命线安全工程和收费细则先后落地。中间的 2017—2023 年，标题里带“管廊”的国家级文件几乎没有。

这不代表管廊在这几年被搁下了。真实情况是：管廊从“主角”变成了“被捎带的一项”——它的条款散落在管网管线、地下市政基础设施、城市更新和工程计价这几类文件里，不点名翻条文很难找全。

梳理的价值也就在这里：想搞清楚管廊在某个阶段被怎么定位，不能只搜标题含“管廊”的文件。

七份文件清单

按时间排开，注明每份的文号、成文日期和管廊相关的原文口径。

建设：从“全面推动”降级到“因地制宜”

2015 年国办发〔2015〕61号给管廊的动词是“全面推动”，还带着“到 2020 年建成一批具有国际先进水平的管廊并投入运营”的量化目标。到 2019 年的建城〔2019〕100号，动词已经换成**“有序推进”**，并且第一次把管廊分成三档来谈：

有序推进综合管廊系统建设，结合城市发展阶段和城市建设实际需要，科学编制综合管廊建设规划，合理布局干线、支线和缆线管廊有机衔接的管廊系统，因地制宜确定管廊断面类型、建设规模和建设时序，统筹各类管线敷设。中小城市和老城区要重点加强布局紧凑、经济合理的缆线管廊建设。

这段话是这六年里对管廊建设方式最重要的修正，两层意思：

一是分级。干线、支线、缆线三档，不再默认都上干线管廊。干线管廊断面大、造价高，适合新区主干道；缆线管廊断面小、埋深浅、造价低，适合老城区和中小城市。把口径从“建管廊”细化成“建哪一档管廊”，等于给地方发了一张退路。

二是分层施策。中小城市和老城区被单独点名，指向的是缆线管廊。这与后来 2025 年城市更新意见、2026 年“六张网”口径里的“因地制宜”是一脉相承的——2020 年前后就定了调，后面只是沿用。

2022 年的建城〔2022〕57号再往前推一步：“在城市老旧管网改造等工作中协同推进综合管廊建设”。管廊不再单独立项，而是搭管网改造的车。据经济日报报道，规划同时提出在城市新区根据功能需求积极发展干、支线管廊，并要求加快完善综合管廊规划、建设、运营维护的相关制度和标准规范。

运维：GB 51354-2019 把运维写成了强条

2015 年的 GB 50838 解决的是“怎么建”，2019 年的 GB 51354 解决的是“建完怎么管”。

这份标准由住建部以 2019 年第 31 号公告发布，2019 年 2 月 13 日发文，2019 年 8 月 1 日实施，其中第 1.0.4、6.4.3、6.4.6、6.4.14 条为强制性条文，必须严格执行。

运维标准带强条这件事本身就是信号：管廊的问题已经从“建不建得起”转向“建完能不能安全运行”。廊体建成只是开始，入廊管线的巡检、通风、消防、有毒有害气体监测、应急疏散这些日常动作，需要有强制的技术约束。

配合这条线看的还有建标〔2018〕84号《城市地下综合管廊工程维护消耗量定额》，2018 年 12 月 1 日起执行。运维要花钱，花钱得有计价依据——这份定额就是给日常维护养护定价格尺子的。它是后来发改价格〔2023〕1731号要求“运维成本按舱分摊”能落地的技术前提：先有定额，才知道一个舱一年该花多少。

管理：管线文件里的管廊位置

管廊在这几年的管理类文件里，通常出现在两个语境。

一是规划衔接。 建城〔2020〕111号第（六）条要求城市地下管线（管廊）、地下通道、地下公共停车场、人防等专项规划的编制和实施要有效衔接；第（十）条在“加强设施体系化建设”中提出合理布局干线、支线和缆线管廊有机衔接的管廊系统，有序推进综合管廊系统建设。

这里的措辞值得留意：管廊被写进“城市地下市政基础设施”这个更大的集合里，与地下通道、地下停车场、人防并列。管廊不是单独一套管理体系，而是地下设施统筹的一部分。

二是竖向分层。 国办发〔2022〕22号在部署供水、排水、供热管道改造方案时要求：各类方案要主动与燃气管道改造方案有效对接、同步推进实施，促进城市地下设施之间竖向分层布局、横向紧密衔接。这句话没提“管廊”二字，但说的正是管廊要解决的核心矛盾——各类管线在同一条道路下方各占一层，谁深谁浅要事先定好，否则就会出现反复开挖。

文件在“强化组织保障”一节还直接点名：要结合贯彻落实国办发〔2014〕27号和国办发〔2015〕61号等文件要求。也就是说，2022 年的管网改造部署，是把 2014、2015 两份管线与管廊的奠基性文件重新拉回执行链条。

2021 年的建科〔2021〕63号则从另一头切入。这份文件主要是给城市更新划红线（拆除面积不超过 20%、拆建比不大于 2、就地就近安置率不低于 50%），但在“提高城市安全韧性”里写了一句：不“重地上轻地下”，不过度景观化、亮化，不增加城市安全风险；开展城市市政基础设施摸底调查，排查整治安全隐患，推动地面设施和地下市政基础设施更新改造统一谋划、协同建设。

城市更新容易把钱花在看得见的地方，这句话是给地下设施留位置的。

费用：计价定额与资金渠道

费用维度在这六年里其实补了两块，但都不显眼。

第一块是计价依据。 建标〔2018〕85号投资估算指标和 84 号维护消耗量定额同日印发、同日执行。前者管建设期投资估算，后者管运维期养护计价。它们不决定“收多少钱”，但决定了“成本是多少”——而成本是收费协商的起点。发改价格〔2015〕2754号早就说过入廊费和日常维护费由供需双方协商确定，协商总得有个底数，这两份计价文件就是底数的来源。

第二块是资金渠道。 国办发〔2022〕22号把管网改造的钱路子铺开了：建立专业经营单位、政府、用户合理共担机制；中央预算内投资和地方财政资金可给予适当补助；符合条件的项目纳入地方政府专项债券支持范围；优先支持已完成更新改造的项目申报基础设施 REITs 试点；更新改造投资、维修及安全生产费用按成本监审办法核定，计入定价成本。

管廊项目同样适用这套工具箱——虽然 22 号文的对象是燃气、供水、排水、供热四类管道，但资金机制是通用的。真正为管廊量身定制的收费细则，要等到 2023 年 12 月的发改价格〔2023〕1731号。

怎么读这六年

三个判断：

一、管廊的政策存在感下降，但制度完备度上升。 2017—2023 年没有一份以管廊为主角的新文件，却补齐了运维强条、计价定额、分级布局口径这三块短板。前几年解决“建起来”，这几年解决“管得住、算得清”。

二、“因地制宜”不是 2025 年才提出的。 2019 年建城〔2019〕100号就已经把干线/支线/缆线分档、把中小城市和老城区单列。后来的口径变化是延续，不是转向。

三、管廊的主战场从新区转向老城改造的协同项。 建城〔2022〕57号“在城市老旧管网改造等工作中协同推进”这句话，是这几年最实在的一句——它说明管廊的增量不大可能来自独立新建，而会来自搭老旧管网改造的车。这也解释了为什么管网总长约 390 万公里，而管廊累计只有约 7700 公里。

依据与出处

本文引用的文件均已在中国政府网或住房和城乡建设部官网核对原文，文号与成文日期见上表。建标〔2018〕84号原文经山西省发展和改革委员会转载页面核对。GB 51354-2019 的公告文号与实施日期来自住房和城乡建设部公告页。

延伸阅读

• 《国办发〔2015〕61号：综合管廊》——管廊从试点走向全面推动的起点
• 《管网政策里的管廊：口径与位置》——管廊在城市地下管网中的官方定位
• 《管廊收费政策：从入廊费到使用者付费》——2754号搭框架、1731号定细则
• 《建城〔2020〕111号：地下市政基础设施》——普查与平台两项基础工作