管廊收费政策：从入廊费到使用者付费

一、收费这件事，源头在 61 号文第十条

《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发〔2015〕61 号）第（十）条“实行有偿使用”只有三百来字，但把管廊的商业模式定了性：

入廊管线单位应向地下综合管廊建设运营单位交纳入廊费和日常维护费……由地下综合管廊建设运营单位与入廊管线单位根据市场化原则共同协商确定。

同一条还交代了两件事：一是入廊费主要根据管廊本体及附属设施建设成本，以及各入廊管线单独敷设和更新改造成本确定；日常维护费主要根据本体及附属设施维修、更新等维护成本，以及管线占用管廊空间比例、对附属设施使用强度等因素确定。二是文件最后一句——“由发展改革委会同住房城乡建设部制定指导意见”。

这句话直接催生了管廊收费领域的第一份专门文件。

二、制度框架：发改价格〔2015〕2754号

《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》（发改价格〔2015〕2754 号）由国家发展改革委、住房城乡建设部印发，成文于 2015 年 11 月 26 日，2016 年 5 月公开。它要解决的问题写在开头：形成合理收费机制，调动社会资本投入积极性。

文件的核心是一条三级递进的定价链条。

第一级：协商定价（默认）。 有偿使用费标准原则上由管廊建设运营单位与入廊管线单位协商确定，双方按市场化原则签订协议，约定付费方式、计费周期等事项。

第二级：政府协调（谈不拢时）。 双方不能取得一致意见的，由所在城市人民政府组织价格、住房城乡建设主管部门等进行协调，通过成本调查、专家论证、委托第三方机构评估等形式提供参考依据。

第三级：政府定价或政府指导价（不具备协商条件时）。 暂不具备协商定价条件的管廊，有偿使用费标准可实行政府定价或政府指导价，列入地方定价目录，明确价格管理形式与定价部门。

三、2754 号里容易被忽略的五条

除了定价链条，2754 号文还有几条对实操影响更大：

一、费用不是一次性谈死的。 供需双方签订协议时应同时建立费用标准定期调整机制，确定调整周期，按期协商调整。双方还可委托第三方机构对建设、运营服务质量、资金使用效率进行综合评估，评估结果作为调整收费标准的参考。

二、责任边界直接写进协议。 管廊本体及附属设施的建设、运营管理由管廊建设运营单位负责；入廊管线的维护及日常管理由各管线所属单位负责。协议中要明确双方的具体责任权利，并约定滞纳金计缴等事项。

三、付费主体是明确的。 各入廊管线单位应向管廊建设运营单位支付有偿使用费用——管线单位就是付费主体，这一点没有模糊空间。

四、成本要压。 PPP 项目中政府有关部门应通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择社会资本合作方，合理控制建设与运营成本；建设运营单位应积极采用先进技术，从严控制成本水平，为降低收费标准创造条件。

五、地方要出实施办法。 各省级价格主管部门应会同住房城乡建设主管部门，根据 2754 号文和当地实际情况制定具体实施办法。

配套的还有两项来自 61 号文与发改委答复的口径：公益性文化企业的有线电视网入廊，收费标准可适当给予优惠；运营初期不能通过收费弥补成本的，地方人民政府视情给予必要的财政补贴。发改委在答复中还明确，入廊管线占用管廊本体空间比例是各管线单位分摊入廊费所考虑的主要依据之一。

四、2023 年 12 月：1731 号把收费细则落到了数字上

2754 号搭了制度框架，但落地八年里最突出的问题是谈不下来——管廊建设运营单位与管线单位地位不对等、诉求不一致，协商长期拉锯。

2023 年 12 月 18 日，国家发展改革委、住房城乡建设部联合发布《关于做好城市地下综合管廊收费有关工作的通知》（发改价格〔2023〕1731 号），把几个悬着的口径钉死了。

一、协商不成时，从“提供参考依据”变成“协调确定”。 2754 号的写法是由城市人民政府组织价格、住建主管部门协调，为双方协商提供参考依据；1731 号改为：经协商确实无法达成一致意见的，由城市价格主管部门会同管廊行业主管部门协调确定。地方认为确有必要的，可对管廊使用费实行政府定价或政府指导价管理，并按程序纳入地方定价目录。

二、首次明确费用覆盖原则。 管廊使用费按照覆盖部分建设成本和全部运维成本的原则协商确定——注意是“部分建设成本”，不是全部。

三、给了分摊比例的量级。 入廊管线单位分摊的建设成本，不低于管廊全生命周期内的管线直埋敷设成本，并考虑管廊公益属性、管线单位承受能力；起步阶段，入廊管线单位合计分摊的建设成本比例可按管廊建设总成本的 20%~50% 把握，有条件的地方可以更高一些，今后各地应结合实际逐步提高。不同管线之间的具体比例，参照管线单位经营情况、管廊空间占比协商确定。

四、运维成本改按舱分摊。 管廊运维成本按舱分摊，一舱多线的原则上由舱内各入廊管线单位平均分摊，也可参考各管线使用管廊空间的比例分摊。

五、成本往哪里疏导，逐类点名。 管廊使用费按规定纳入入廊管线单位经营成本；通信等实行市场调节价的商品和服务，增加的成本支出由其自行疏导；电力管线入廊增加的成本支出，通过输配电价疏导；供排水、供气、供热、广播电视等管线入廊增加的成本支出，地方应当通过适时调整价格进行疏导。

六、收费要接受监督。 管廊单位不得在管廊使用费外另行收取其他费用，并应于每年 3 月底前将上一年的管廊收费、收支情况报城市价格主管部门和管廊行业主管部门；入廊管线单位应按合同约定及时缴纳。

这一份文件的可操作性明显强于 2754 号：分摊比例有了区间，运维成本有了分摊单元，成本疏导有了出处，报送有了时间表。

五、再往后：PPP 新机制多了一层“使用者付费”的约束

管廊收费的第三段变化来自 PPP 新机制。

2023 年 11 月，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115 号），此后配套出台《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委 17 号令）与 2024 年 12 月发改委《关于进一步做好政府和社会资本合作新机制项目规范实施工作的通知》。

对管廊项目最要紧的三条：

一、聚焦使用者付费。 项目经营收入应能覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用 PPP 模式额外新增地方财政未来支出责任。不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。

二、政府资金只能在两端合规进入。 建设期可按一视同仁原则给予政府投资支持；运营期政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本，且补贴应是行业通行的，不得仅适用于个别项目。除法律法规和国家政策有明确规定外，不得针对具体项目设定任何保底安排。

三、全部采取特许经营模式。 BOT、TOT、ROT、BOOT、DBFOT 等方式中选择，合同明确建设与运营期间的资产权属。同时要明确：不应强制规定特定领域和范围必须采用特许经营模式——对具有一定投资回报的项目，要充分论证必要性和可行性。

六、怎么读这三段政策

管廊在性质上属于使用者付费项目。 入廊费与日常维护费由管线单位缴纳，付费主体清晰，与 115 号文“明确收费渠道和方式”的要求天然契合。从这一点看，管廊比多数市政项目更接近新机制想要的那类项目。

但过去常见的回报结构需要重做。 一些城市此前采用“使用者付费 + 可行性缺口补助”，靠财政补助补上收费与成本之间的缺口。新机制下这条路已经关闭，可行的替代是：建设期政府投资支持（一次性，不新增未来支出责任）+ 运营期行业通行补贴（须有普适性政策依据，不得单独为某个项目设定）。

收费单价从“协商结果”变成“竞争标的”。 在特许经营方案编制要求中，收费单价与运营方案、特许经营期限、政府支持条件一并作为选择特许经营者的重要评定标准。也就是说，2754 号文设想的“供需双方协商”，在新机制下往往提前到招标阶段完成——协商的对象从已建成的管廊，前移到了项目立项时的特许经营者。

最后提醒一句口径。 全国没有统一的管廊价格表。是否列入地方定价目录、由哪一级政府制定，均由各地自行确定（如甘肃、重庆授权市县级人民政府制定，广西授权南宁市人民政府制定）。引用任何具体收费标准前，都要回到当地现行有效的定价文件。